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《财经国家周刊》:外汇储备“政治账”和“经济账”

来源:《财经国家周刊》  作者:聂欧

时间:2015-09-01

 

 

       外储“政治账”和“经济账”

 

  政策性利益与经济利益往往是一对矛盾。


  “‘一带一路’沿线国家的金融机构大多缺钱,机制也相对落后,合作起来很困难。”一位不久前卸任进出口银行(下称进出口行)高管的人士告诉《财经国家周刊》记者,有时合作往往变成中方掏钱援助。

 

  国际组织如世界银行[微博]和亚洲开发银行,因其与国内金融机构的体制机制差异,也往往让合作成本很高。例如,同一个项目,中方机构半年可走完审批程序,但世行却最少一年半以上,一边是项目建设即将完工,另一边却是世行贷款遥遥无期。

 

  事实上,国家外管局早在2013年就为助力企业“走出去”开创了外储委托贷款模式,后来却不无争议。究其原因,主要在于外管局对外储的保值增值负有直接责任,而一部分国际项目投资血本无归。政策性银行不得不在收益上“以内补外”,或在一些重大的“政策性项目”上直接从外储拿钱。

 

  有消息称,国开行以委托贷款债转股的方式,再获外储480亿美元注资。今年上半年,外储对国开行、进出口行注资共达930亿美元,以截稿前汇率计算,折合人民币近6000亿元。

 

  问题来了:不同于当年中投成立时财政部发行特别国债的方式,此次债转股中的“债”应作何解释?如何还清、何时还清?已有旧债又作何处理?同时,由央行[微博]主导的丝路基金等新设机构,缺人才缺经验缺项目,如何平衡“政治账”与“经济账”?并且,谁在这些新老机构的身后担责,谁又为公共资产的权益负责?这一系列疑问尚待破解。

 

  建立“旧债”责任机制

 

  “注资政策性银行,是为助力其对‘一带一路’等国家战略的支持配合。”国家外管局原副局长魏本华告诉《财经国家周刊》记者,如此规模的债转股方式注资,应该在“新债”发生之前弄清楚“旧债”的来龙去脉。

 

  一位政策性银行高管解释,该行所拥有的外汇都是以“各种形式、各种渠道来自央行”,一旦每年超过一定额度,就只能靠自己发债尤其在境外发行低成本债券来筹资。但由于我国外储规模高企,境外发债这一渠道也常因为导致外储规模扩大而被迫作罢。

 

  融通之法有二,一是遇到重要政治性项目,报送国务院一事一批,直接动用外储;二则是尽力提升现有业务收益,以内补外、以丰补歉。

 

  第一种情况,例如贯通东非和中南非的交通动脉坦赞铁路的修建,最初就由中国提供了9.88亿元无息贷款,发运设备材料近100万吨,走过了“一事一报”的特殊路径。而如今,这条铁路已近废弃,年运量不足50万吨,每周两趟客车,设备老化失修,经营难以为继。

 

  “坦赞铁路建成30多年,至今仍在亏损。”前述高管坦言,为维护中国与坦桑尼亚等国的友谊,该行至今仍每年给予其无息贷款。贷款来源,一部分依靠该行的其他业务收益,一部分则直接来自外储。

 

  他国经济动荡、前期规划欠缺、战乱频繁等因素,常使一些海外投资项目血本无归。最极端的一次,是中方人员刚与非洲某国签订30亿美元的合约,几小时后飞机落地北京,就听闻该国政府倒台的消息。

 

  类似案例不在个例。“一事一批”,理论上须本息如数归还给央行,但实际上还没还、还了多少,多位受访者均表示“规模难以统计”。

 

  至于以内补外、以丰补歉,实践中则更为尴尬。

 

  多年来,国开行、进出口行等政策性机构始终困扰于商业性与政策性双重身份,既无法以市场化手段获得正常利润,又必须以政策性身份来承担政治性任务,保本微利已属不易。

 

  “我们至今也无法完全做到资金自我循环,还需五六年时间。”前述政策性银行高管说,该行始终在“不挣钱”和“不亏本”之间如履薄冰,想扩大贷款规模还须向央行伸手。

 

  例如,该行针对非洲的“一揽子贷款”,就曾因利率略高于优惠贷款而遭遇诟病,但长达15~20年的贷款期限却是商业贷款远不能比的。利率上,该行也通常在央行基准利率上选择下浮操作,接近融资成本,尽量保本微利。

 

  4月,国务院批准了3家政策性银行改革方案,提出补充其资本金,将一定程度上缓解矛盾,但“旧债”累积和“一带一路”等新要求仍在加重其负担。并且,以委托贷款来曲线注资,政策性银行就务必要保证业务运营符合外储投资的安全性、流动性和保值增值性三大原则。这在国际国内形势空前复杂的当下,非常困难。

 

  “国开行或许更加麻烦。”一位国开行管理层人士指出,改革方案将国开行定性为“开发性金融机构”,但仍无法解决根本问题——贷款利率无法上浮,惟恐被指商业色彩浓重,但又不能过低,否则极易遭至WTO[微博]等机构的诉讼,被质疑为国家补贴,违反商业原则。未来要面对的,是“一带一路”项目更长的回报周期、更大规模的资金需求和更复杂的地缘政治,“新债”与“旧债”将可能不断叠加。

 

  “谁能在银行背后担风险、负责任?”国开行前监事长姚中民表示,要先建立责任机制,然后打通国企、民企等多种资金渠道,上下协力,才有可能少欠些经济账。

 

  “善用”是个大课题

 

  去年以来,金砖银行、丝路基金、亚投行等一系列机构相继成立,无一例外地以外储大额出资,瞄准新兴市场、丝路沿线与亚太地区的基础设施、互联互通。

 

  外管局总经济师黄国波表示,此番以外储出资,有助于突破我国在较高财政赤字和债务下积极参与国际社会建设的能力局限。而善用市场化运作模式、当地政府和社会的支持以及国际多边机构的影响力,将有利于实现外储的保值增值。

 

  其中,最关键的抓手莫过于委托贷款——外管局外汇储备委托贷款办公室前主任王燕之,年初便任丝路基金总经理一职。

 

  公开信息显示,该办公室成立于2013年,意在以市场化手段来创新运用外储,调节银行外汇资金余缺,缓解各类企业“走出去”和“引进来”的外汇资金不足问题。

 

  “我们符合标准,却从未获得过委托贷款。”一家大型国企负责人表示,委托贷款审批复杂,利息和商业贷款差别不大,还不如境外融资来得划算。并且,我国企业的全球并购日渐增多,资金需求量大且收购之后的负担较重,委托贷款在期限上也不具备多少优势。

 

  国开行国际合作局一位副局长对此也很无奈,称由于外管局对外储的保值增值负直接责任,因而委托贷款利率会在外储收益均值(例如Libor)之上上浮几个百分点,通常4%左右,有时会更高。

 

  事实证明,境内企业中,稍有国际融资能力的大型企业都会转投低廉的境外融资,中小微企业则往往会因缺乏“背景”被拒之门外;境外企业中,发达国家的建设需求相对低迷,而发展中国家的大部分企业又嫌成本太高,因而委托贷款就只能推向一些经济、政治不确定性较大的亚非拉国家,以高风险换来高收益。而由此付出的代价,是政策性银行的不良率可能大幅增加。

 

  “使用委托贷款不可能完全商业化,我们要么准备承担风险,要么就不准备赚钱。”前述政策性银行高管说,政策性利益与经济利益往往是一对矛盾,需要二选一。

 

  丝路基金怎么办?

 

  “‘一带一路’沿线发展中国家甚多,且丝路基金、亚投行等均以支持基建设施、互联互通为己任,任务重、规模大且周期长,做起来有很大的挑战性。”前述政策性银行高管认为,“这些项目原本就是商业性金融的盲区,尽管丝路基金倡导商业化运作,但实践起来难度不会小。”

 

  “一起合作项目,我们的审批会明显快于丝路基金。”前述口行前高管称,就怕决策机制不顺而延误投资时机。但是,决策机制的搭建并非一日之功,进出口行旗下一个首期规模仅10亿美元的小型基金,其系统搭建就耗时两三年,丝路基金400亿美元的体量和强大的国际声誉,完备基础工作至少需一两年时间。

 

  4月20日,丝路基金、三峡集团宣布将共同开发总投资额16.5亿美元的巴基斯坦卡洛特水电项目,以“建设——经营——转让”的BOT模式,开启了首单业务。

 

  丝路基金董事长金琦在不久后的一次讲话中透露,巴基斯坦政府有针对性地制订了一些支持和吸引电力投资的保障政策,由此来确保投资收益。央行行长周小川早前也对外表示,丝路基金投资期限较长,但是需要有回报,其做的项目也要有效益,只不过是从中长期的角度来看效益和回报。目前,丝路基金不含有外援性或捐赠性的资金来源。

 

  “但究竟能否平衡政治账和经济账,运营一段时间后才会知道。”前述政策性银行高管说。

 

  对此,进出口银行前董事长李若谷向《财经国家周刊》记者提及两点建议,一是可以多借鉴,例如进出口行和国开行旗下共拥有十多个产业基金,在项目选择、审批等方面经验充足,可以深度合作,谋求共赢;二是应该本着“亲诚惠容”的外交理念来长远地考虑问题,统筹政治账与经济账。

 

  “极少有国家主动逃避债务,即便是遭遇战乱和政局变动。”李若谷表示,“一带一路”战略能否顺利推进,很大程度上取决于丝路基金等机构能否用外储来“四两拨千斤”,建立有收益的常态机制,以及中国的金融机构是否拥有“让利”的胸怀,真正能做到亲诚惠容。

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